Szczegóły aktualności

20 stycznia 2016, 13:00

Konsultacje społeczne Programu 500+

Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych w sprawie skierowanego do konsultacji społecznych przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dnia 22 grudnia 2015 roku

I. Uwagi ogólne

1. Program 500+ ma charakter nie tyle polityki prorodzinnej czy polityki społecznej, co raczej podatku redystrybucyjnego. Jego efektem nie będzie więc wzrost dzietności, ale przekazanie większej części dochodu państwa na rzecz osób z przynajmniej dwojgiem dzieci. Świadczyć może o tym fakt, że zgodnie z Oceną Skutków Regulacji załączoną do dokumentacji przedłożonej do konsultacji publicznych, roczny koszt (pełen rok) działania programu zbliżony jest do 22,9 mld zł w ciągu najbliższych 10 lat. Na podstawie projektu ustawy budżetowej na 2016 rok można porównać tę kwotę z wartością zakładanych wpływów z tytułu podatku CIT czy PIT w pełnym roku budżetowym. W projekcie tym przychody z podatku CIT są niemal równego rzędu co roczny koszt programu 500+ (26,44 mld zł) i stanowią niemal połowę przychodów z tytułu podatku dochodowego PIT (46,7 mld zł). Ze względu na skalę kosztów programu można zatem mówić z pewnym uproszczeniem, że program 500+ jest swoistą formą podatku o charakterze redystrybucyjnym.
 
2. Proponowana ustawa zakłada specyficzną formę redystrybucji. Klasyczna redystrybucja dochodów, która operowana jest poprzez progresywne podatki dochodowe, polega na transferze dochodu według zasady: od podatników zarabiających więcej do podatników zarabiających mniej. W przypadku programu 500+ mamy do czynienia z inną zasadą: od osób nieposiadających dzieci lub posiadających jedno dziecko (z uwzględnieniem progu dochodowego) – do osób posiadających co najmniej dwoje dzieci oraz do mniej zamożnych rodziców jednego dziecka (z uwzględnieniem progu dochodowego). W formie nieco uproszczonej zasada ta brzmi: od osób bezdzietnych i posiadających jedno dziecko do rodzin wielodzietnych. Zgodnie z tą zasadą możemy mieć do czynienia z sytuacją – celowo dobraną w sposób kontrastowy, w której na przykład 25-letnia kobieta wchodząca na rynek pracy zatrudniona w oparciu o umowę cywilnoprawną, która odkłada decyzję o założeniu rodziny ze względów ekonomicznych, ze swoich podatków finansować będzie świadczenie 500+ dla zamożnych rodzin ze stabilną sytuacją ekonomiczną, które mogą sobie pozwolić na utrzymanie i pełnowartościowe wychowanie dwójki lub więcej dzieci. Ten swoisty eksperyment myślowy jest testem zasady sprawiedliwości społecznej proponowanego programu, którego ten program nie przechodzi pomyślnie. Niezbędna jest zatem jego modyfikacja pozwalająca tę zasadę utrzymać.

3. Problematyczne jest również to, że program 500+ ma formę hybrydową i znajduje się częściowo w zbiorze instrumentów polityki rodzinnej, a częściowo w zbiorze instrumentów polityki społecznej. Zastosowanie progu dochodowego w przypadku pierwszego dziecka kwalifikuje go do zbioru drugiego. W pozostałej zaś części ma on charakter instrumentu polityki rodzinnej. Z faktu tego nie wynikają żadne negatywne konsekwencje, rozwiązania o charakterze hybrydowym często stosowane są w praktyce. W tym przypadku jednak świadczenie 500+ dubluje istniejące już instrumenty z obu tych zbiorów. Istnieje przecież w Polsce zasiłek rodzinny przysługujący rodzinom, w których przeciętny miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Wysokość tego zasiłku wynosi:

1) 89,00 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia;
2) 118,00 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia;
3) 129,00 zł na dziecko w wieku powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku życia.

Świadczenie rodzinne 500+ na pierwsze dziecko zatem w porównaniu do zasiłku rodzinnego: 1) charakteryzuje się wyższym progiem dochodowym (większa liczba rodzin uprawnionych) i 2) jest kilkukrotnie bardziej hojne.

W części świadczenia rodzinnego 500+, które przypadać ma na drugie i kolejne dziecko, z kolei dubluje ono do pewnego stopnia instrument w postaci ulgi od podatku dochodowego z tytułu posiadania dziecka. Świadczenie 500+ ma nieco szerszy zakres podmiotów do niego uprawnionych niż w przypadku ulgi podatkowej, ponieważ nie ogranicza się wyłącznie do osób płacących podatek dochodowy oraz przysługuje wszystkim podatnikom (dla rodzin wychowujących jedno dziecko spełniony musi być próg dochodowy w wysokości 112 tys. zł rocznie lub 56 tys. rocznie, jeśli rodzice rozliczają się oddzielnie). Również i w tym zestawieniu świadczenie 500+ jest znacznie bardziej hojne niż ulga podatkowa:
- 1 112,04 zł rocznie na pierwsze i drugie dziecko,
-  2 000,04 zł rocznie na trzecie dziecko,
-  2 700,00 zł rocznie na czwarte i każde kolejne dziecko.
 
Wprowadzenie świadczenia rodzinnego 500+ tworzyłoby kolejny instrument, który komplikowałby zestaw instrumentów polityki rodzinnej i społecznej poprzez częściowe dublowanie już istniejących instrumentów. Pewne grupy zatem byłyby adresatami różnych instrumentami i wspomagane silniej niż pozostałe. Stawia to pod znakiem zapytania sensowność i komplementarność systemów polityki rodzinnej i społecznej, jak również każe wątpić w efektywność wydawanych środków publicznych (szczególnie tak znacznych).

4. Można też zadać pytanie, na jakie potrzeby konkretne ma ten instrument odpowiadać. Brakuje przy uzasadnieniu projektu analizy ex ante czyli analizy mającą na celu (ocenę) zapotrzebowania na działanie przeprowadzone przed jego wdrożeniem. Ocena Skutków Regulacji takiej analizy nie prezentuje. Bez znajomości wyników analizy trudno będzie oceniać skutki zastosowania instrumentu.
 
5. Należy również zwrócić uwagę, że w kontekście zwiększania dzietności 500 złotych na dziecko nie zastąpi rozwiązań instytucjonalnych (żłobków i przedszkoli). 500 złotych może być istotnym dodatkiem do domowego budżetu, ale nie rozwiązuje problemu braku opieki nad dzieckiem. W Polsce 80% gmin nie zapewnia żadnej formy opieki instytucjonalnej dla dzieci do lat 3.
 
6. Rozwiązanie to wpłynie na jeszcze mniejszą obecność kobiet na rynku pracy. Istnieje obawa, że kobiety będą miały mniejszą motywację, by podejmować pracę zarobkową, mając zapewniony ograniczony, ale stały przychód związany z wychowywaniem dzieci. W przypadku dwojga dzieci, 1 000 zł na rękę nieopodatkowane stanowi w porównaniu z medianą zarobków kobiet w Polsce atrakcyjną alternatywę dla pracy zawodowej, która pociąga za sobą konieczność znalezienia miejsca w żłobku lub opłacenia niani. To jednak długofalowo rozwiązanie niekorzystne dla struktury rynku pracy w Polsce, która wymaga zwiększenia aktywności zawodowej kobiet. Zdecydowanie bardziej efektywnym wsparciem dla dzietności w Polsce, przy równoczesnym zapewnieniu kobietom możliwości kontynuowania pracy zawodowej, byłoby inwestowanie w opiekę instytucjonalną oraz zwiększanie zaangażowania mężczyzn w opiekę nad dziećmi. Wartym rozważenia rozwiązaniem jest wydzielenie z urlopu rodzicielskiego kilku tygodni (przynajmniej 4 ) do wykorzystania tylko przez ojca dziecka. Zarezerwowanie części urlopu dla mężczyzny ułatwi jego negocjacje z pracodawcą odnośnie opieki nad dzieckiem oraz umożliwi kobietom szybszy powrót na rynek pracy.

II Uwagi szczegółowe:

1. Sytuacja samotnych rodziców, z reguły matek, grupy najbardziej narażonej na ubóstwo, nie jest jasno określona w ustawie. Przepisy nie są jasne.
 
- Art. 2, definicja „osoby samotnie wychowującej dziecko”:
„13) osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem”
Przepis jest niespójny. Np. jeśli kobieta ma jedno dziecko z jednego małżeństwa, a drugie z drugiego, to czy jest samotnym rodzicem pierwszego dziecka, jeśli jego ojciec nie łoży na jego utrzymanie? Fakt wychowywania drugiego dziecka z jego ojcem nie poprawia bezpośrednio sytuacji materialnej pierwszego dziecka.

2. Dodatkowo, niejasne jest pojęcie „wspólnego wychowania”. Czy rodzic rozwiedziony, który widuje dziecko, ale łoży na jego utrzymanie uczestniczy we „wspólnym wychowaniu”? Dlaczego ma to mieć wpływ na świadczenia?
 
- Art. 8 „W przypadku gdy organ właściwy powziął informację, że osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane jej świadczenie wychowawcze lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenie wychowawcze w całości lub w części w formie rzeczowej”.

3. Obawiamy się również, że kontrole ze strony wyznaczonych do obsługi jednostek, będzie miała charakter fikcyjny i stygmatyzujący. Przykładowo ustawa nie definiuje jasno co oznacza marnotrawienie świadczenia.
 

publikacje

Baner

przemoc ekonomiczna

Materiały video

Baner
Projekt Obserwatorium Równości Płci jest realizowany przez
Instytut Spraw Publicznych
Team SoluionProjekt i realizacja:
TeamSolution.pl